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Der Flughafenausbau BBI – Akteurskonstellation in Berlin-Brandenburg
Bruchlandung oder Punktlandung in letzter Sekunde?
Über 20 Jahre nach der Deutschen Wiedervereinigung ist es 2011 endlich soweit: Der neue Großflughafen „Berlin Brandenburg International – BBI“ landet nach unzähligen Warteschleifen in Schönefeld im Südosten der Hauptstadtregion.
Große Erwartungen auf Wachstumsimpulse für Wirtschaft und Arbeitsmarkt in der Region sind an das neue Luftdrehkreuz geknüpft. Fraglich bleibt jedoch, inwiefern der neue BBI trotz bereits vergebener Chancen diese hochgespannten Erwartungen erfüllen kann und ob in diesem Zuge eine räumlich, wirtschaftlich und sozial nachhaltige Entwicklung im direkten Flughafenumfeld sowie in der gesamten Metropolregion Berlin-Brandenburg angestoßen werden kann. Der fast zwei Jahrzehnte dauernde Planungs- und Entscheidungsfindungsprozess zeugt von einem extrem komplexen Akteursgeflecht um den Bau eines Infrastruktur-Megaprojektes dieser Größe und stellt nach wie vor das Vertrauen aller Beteiligten und Betroffenen in der Region auf eine empfindliche Probe. Johanna Schlaack von der TU Berlin und Leiterin des „Planungslabors Flughafenstadt BBI“ spricht in INSIGHT über die Akteurskonstellation um den Flughafenausbau BBI in Berlin-Brandenburg. Klagewellen und ZerreißprobenWichtiger Anlass für den Vertrauensverlust in der Bevölkerung war der 1996 verabschiedete sogenannte Konsensbeschluss der Länder Berlin, Brandenburg und der Bundesrepublik Deutschland. Entgegen dem Ergebnis des vergleichenden Raumordnungsverfahrens von 1994, in dem Schönefeld-Süd neben Sperenberg und Jüterbog-Ost als weniger geeigneter Standort abschnitt, entschied man sich auf höchster Ebene aus politisch-strategischen Gesichtspunkten dennoch für den Bau des neuen Großflughafens BBI in der Gemeinde Schönefeld.
Ausschlaggebend für diese Entscheidung waren unter anderem die Nähe zur Hauptstadt und zum Regierungssitz Berlin sowie die bereits kurz nach der Wende für einen dreistelligen Millionenbetrag erworbenen enormen Flächenreserven an der südlichen Grenze des heutigen Bezirkes Treptow-Köpenick. Ursprünglich war die vorsorglich erworbene Fläche von über 100 Hektar, der jetzige Business Park Berlin, als Baufeld-Ost für die potenzielle Erweiterung des Bestandsflughafens Schönefeld in Richtung Osten vorgesehen. Im Zuge der Planung entschied man sich jedoch gegen eine Ost-Erweiterung und für den Aus- und Neubau des Flughafens in Richtung Süden mit einer neuen Start- und Landebahn und einem zentral gelegenen Midfield-Terminal.
Die ‚Landung’ des BBI als ‚Top–Down-Entscheidung’ sowie die fortschreitende Planung führten zu erheblichem Widerstand im Südosten Berlins und in Brandenburg und zu einer Klagewelle, die den Planfeststellungsprozess bis zum Frühjahr 2006 hinauszögerte. Auch die Beziehung der beiden Länder Berlin und Brandenburg wurde hierbei auf eine gefährliche Zerreißprobe gestellt, da sich der neue Großflughafen BBI samt engerem Flughafenumfeld mit den dort zu erwartenden (Steuer-) Einnahmen und Wachstumsimpulsen nach der Schließung der innerstädtischen Flughäfen Tegel und Tempelhof hauptsächlich aus dem Bedarf der Hauptstadt Berlin gespeist werden wird.
Das komplexe AkteursgeflechtDas komplexe Geflecht von Akteuren rund um den Flughafenausbau BBI ist tief verzweigt und durchwoben von Mehrfachbeteiligungen einiger dominierender Akteure und zeigt sich beispielsweise in der Organisation der Verwaltung. Wie in der Grafik zur Akteurskonstellation in Berlin-Brandenburg mit einem gewissen Augenzwinkern dargestellt, können die Figuren der verschiedenen Spieler vergleichsweise um ein Spielfeld, das ,Schöne-Feld’, gruppiert und angeordnet werden.
Eine der bedeutendsten Figuren hierbei ist die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS). Die Gliederung als GmbH ist der Absicht geschuldet, das Unternehmen in Zukunft zu veräußern. Momentane Eigentümer sind allerdings immer noch zu jeweils gleichen Anteilen die Bundesländer Berlin und Brandenburg mit 37% und die Bundesrepublik mit einem Anteil von 26%. Der Berliner Bürgermeister Klaus Wowereit ist somit gleichzeitig Aufsichtsratsvorsitzender dieser Gesellschaft und wird dort neben anderen von seinem Brandenburger Kollegen Ministerpräsident Matthias Platzeck und dem Staatssekretär im Bundesministerium für Verkehr Dr. Engelbert Lütke Daldrup unterstützt. Folglich sind die drei Repräsentanten mit ihren Verwaltungen und den Steuerzahlern mittelbar auch Bauherren des Flughafens BBI und zugleich als Gesellschafter finanzielle Risikoträger dieses Unternehmens.
Darüber hinaus ist die Deutsche Bahn AG nach wie vor Eigentum des Bundes und dieser ist somit auch indirekt für die Erhaltung und den Ausbau der Infrastruktur, d.h. für die komplette Schienenanbindung und den Bau des unterirdischen Bahnhofes, finanziell verantwortlich. Der augenscheinliche Konflikt liegt demzufolge darin, einerseits ein privatwirtschaftlich funktionierendes Unternehmen mit Gewinninteresse zu führen und andererseits dem eigentlichen Souverän, dem Bürger, eine umfassende und möglichst ausgewogene Planung vorzulegen.
Strukturkonzept für Dialog und Orientierung
Zur übergeordneten Steuerung im engeren und weiteren Flughafenumfeld hat die gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg (GL), die als Abstimmungsorgan Bestandteil der Planungsbehörden der beiden Bundesländer ist, neben der Einleitung eines regionalen Dialogprozesses in Form eines regelmäßig stattfindenden Dialogforums, ein sogenanntes „Gemeinsames Strukturkonzept Flughafenumfeld BBI“ auf Basis des Landesentwicklungsplanes LEP FS 2006 entwickelt.
Diese beiden Rahmenplanwerke gelten als Orientierung und Leitbild für die einzelnen Gemeinden im Flughafenumfeld, die aufgefordert sind, ihre jeweiligen Planungsentwürfe daraufhin anzupassen. Die Flughafengemeinde Schönefeld ist in diesem Prozess mit der Schaffung von Baurecht als planende Gemeinde beteiligt, gleichzeitig kann sie auch durch die Errichtung von Infrastruktur und konkreten baulichen Projekten gestaltend tätig werden. Sie gehört damit stellvertretend für alle anderen Gemeinden im Flughafenumfeld gleichzeitig in den Kreis der ausgleichend beschränkenden Planer sowie neben der FBS in den Kreis der ausführenden Planer. Weitere Konzepte werden basierend auf der vorbereitenden, ausgleichenden und beschränkenden Planung von den örtlichen Flächeneigentümern, ansässigen Unternehmen und Investoren sowie durch Einzelpersonen ausgeführt.
In Form von Beratung, Steuerung und Planung wirken am Prozess der Flughafenumfeldentwicklung zudem einerseits die Fakultäten und Lehrstühle der Universitäten und Fachhochschulen sowie die Forschungseinrichtungen der Region, andererseits externe Fachplaner wie Jahn, Mack & Partner, Drees & Sommer oder Thomas Jansen-Ortsplanung mit. Eine Schlüsselrolle als Entwicklungsgesellschaft sollte dabei ursprünglich die eigens gegründete Berlin Brandenburg Area Development Company (BADC) nach dem niederländischen Vorbild der SADC übernehmen, der jedoch aufgrund des unzureichenden eigenen Flächenpools und mangelnder finanzieller Schlagkraft kaum Handlungsspielraum bleibt.
Das Erreichen des übergeordneten Ziels der strategischen Clusteransiedlung und des Vorhaltens von Schlüsselflächen für höherwertigere Nutzungen liegt somit eher bei den Wirtschaftsförderungsagenturen der Wirtschaftsministerien der beiden Länder, der ZukunftsAgentur Brandenburg (ZAB) und Berlin Partner, die für die Förderung und Ansiedlung von Investoren und Unternehmen in der Region und im direkten Flughafenumfeld verantwortlich sind.
Auf den demokratischen Prozess der flughafenbezogenen regionalen Planung nehmen darüber hinaus öffentliche und private Organisationen und Vereine Einfluss. Dazu gehören die jeweiligen Industrie- und Handelskammern (IHK), die Luftfahrtgesellschaften und Unternehmen der Luftfahrtindustrie und deren regionaler Dachverband Berlin-Brandenburg Aerospace Allianz e.V. (BBAA) sowie verschiedene Bürgervereine auf Pro- und Kontra-Seite.
Interessenskonflikte und Entscheidungsfindungen
Die dargestellte komplexe Konstellation von Akteuren mit teils widerstreitenden Interessen und der langwierige Entscheidungsfindungsprozess führen indes im Planungsalltag oft dazu, dass Absichtserklärungen und übergeordnete Ziele wie die koordinierte, integrierte und nachhaltige räumliche, wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowohl im direkten Flughafenumfeld des neuen BBI als auch in der gesamten polyzentralen Metropolregion Berlin-Brandenburg in den Hintergrund geraten. Es besteht daher in Zukunft der dringende Handlungsbedarf für alle beteiligten Akteure auf Planer- und Entwicklerseite, diese übergeordneten Strategiekonzepte wirksam zu implementieren, um eine nachhaltige Entwicklung in Berlin-Brandenburg zu gewährleisten. Nur so kann die Hauptstadtregion dem Anspruch an den neuen Großflughafen BBI und sein Umfeld als Visitenkarte der Region und Tor zur Welt gerecht werden.
Dipl.-Ing. Johanna Schlaack hat an der Technischen Universität Berlin und am Edinburgh College of Art Architektur studiert. Seit 2008 promoviert sie im Rahmen des Transatlantischen Graduiertenkollegs Berlin - New York am Center for Metropolitan Studies zum Thema "Flughäfen als Impulsgeber für Metropolregionen – Funktion, Interaktion und Integration der 'Flughafenstadt'". Neben ihrer Arbeit als Lehrbeauftragte am Fachgebiet für Planungs- und Architektursoziologie der TU Berlin, ist sie Leiterin und Koordinatorin des „Planungslabors Flughafenstadt BBI“, Schwerpunktprojekt des Kompetenzzentrums Stadt und Region in Berlin-Brandenburg.
Am 20. November 2009 veranstaltet das Planungslabor FlughafenStadt BBI im Rahmen des Kompetenzzentrums Stadt und Region in Berlin-Brandenburg das diesjährige Fachforum zum Thema „Robustheit und Flexibilität. Neue Perspektiven für die FlughafenStadt BBI“ in der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow.
>> Download Programm-Broschüre (PDF)
| Autor: Dipl.-Ing. Johanna Schlaack, TGK Berlin – New York, Center for Metropolitan Studies, TU Berlin |
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