Welche Rolle spielt der Bestandsschutz bei der Konversion militärischer Wohnanlagen?

Harald Nickel, Rechtsanwalt in Hanau

Prof. Dr. Lutz Eiding, Rechtsanwalt in Hanau

Die zivile Nutzung einer ehemals militärischen Liegenschaft – auch durch den Bund! – ist in aller Regel eine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Dies gilt auch für Zwischennutzungen, z. B. die Vermietung einer Halle an einen gewerblichen Betrieb. Nun stellt sich die Frage: Welche Rolle spielt der Bestandsschutz? Wie ist dieses heikle Thema juristisch geklärt? Und obwohl diese Rechtsfrage für die Konversion militärischer Wohnungen von zentraler Bedeutung ist, wird sie in der juristischen Literatur nur unzureichend aufbereitet. Rechtsanwalt Harald Nickel und Rechtsanwalt Prof. Dr. Lutz Eiding gehen der Sache auf den Grund.

Bestandsschutz für zivile Nachnutzung militärischer Wohnungsanlagen der NATO-Streitkräfte?

Gegenüber von der Konversion militärischer Wohnungsanlagen von NATO-Partnern betroffenen Gemeinden beruft sich die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) nicht zuletzt zur Begründung deren Verkehrswertvorstellungen darauf, zivile Folgenutzungen seien aufgrund Bestandsschutzes ohne die Schaffung gemeindlichen Planungsrechts und ohne die Erteilung bauordnungsrechtlicher Genehmigungen stets zulässig. 

Zentrale Bedeutung für die Konversion militärischer Wohnungen

Gestützt wird diese Rechtsauffassung  durch eine entsprechende Erklärung der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz, welche ohne jede tatsächliche und rechtliche Begründung auskommt. Obwohl diese Rechtsfrage für die Konversion militärischer Wohnungen von zentraler Bedeutung ist, wird sie in der juristischen Literatur nur unzureichend aufbereitet.. Ledig eine einzige obergerichtliche Entscheidung setzt sich, soweit für uns erkennbar, mit jener Frage umfassender auseinander, ohne jedoch vertieft die zugrunde liegenden Rechtsfragen aufzubereiten. Mit Beschluss vom 7.12.2009  (AZ: 15 CS 09.2755) hält der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ein den Bestand schützendes Vertrauen des Bundes in die zivile Nutzbarkeit militärischer Wohnungen dann für möglich, wenn der Bund im Rahmen eines förmlichen Genehmigungsverfahrens im Wege der Ausnahmeregelung des § 37 BauGB bzw. der vergleichbaren zuvor geltenden §§ 37 BBauG, 3 VOöB ausschließlich Zwecken der Landesverteidigung dienende militärische Wohnungen rechtskräftig genehmigt hat. Soweit dem entgegen für NATO-Partner militärische Wohnungen ohne vorherige Genehmigung nach deutschem Recht errichtet wurden, schließt der Bay. VGH die Annahme von Bestandschutz aus. Bis Anfang 1998 war der Bau ohne deutsche Genehmigung die Regel, während danach alle militärischen Wohnungen auf der Grundlage von Genehmigungen des Bundes nach § 37 BauGB (im sog. „Zustimmungsverfahren“) errichtet worden sind.

Der Bay. VGH spart, soweit er Bestandsschutz überhaupt annimmt, ebenso, wie die Gegenstimmen in der Literatur, bei der Prüfung zentrale und im Ergebnis entscheidende Erwägungen, abgeleitet aus der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes zwischen Bund und Kommunen vollständig aus.

Der durch die Rechtsprechung entwickelte baurechtliche Bestandsschutz gewährleistet im Sinne von Vertrauensschutz die dauernde Zulässigkeit einer einmal formell und/oder materiell rechtmäßigen Nutzung baulicher Anlagen auch im Falle von späteren Rechtsänderungen. Damit wird das durch rechtmäßige Eigentumsausübung Geschaffene, dem Gebot des Art 14 Abs. 1 S. 1 GG entsprechend, geschützt. Es wird zwischen „formellem“ und „materiellem“ Bestandsschutz unterschieden. Von formellem Bestandsschutz ist auszugehen, wenn eine bauliche Anlage und deren Nutzung förmlich durch einen bestandskräftigen Bescheid gestattet wurden. Der Vertrauenstatbestand des materiellen Bestandsschutzes greift ein, wenn über einen erheblichen Zeitraum die bauliche Anlage und deren Nutzung den Erfordernissen des materiellen Baurechts entsprochen haben, ohne dass eine entsprechende Genehmigung erteilt worden wäre.

Der Bay. VGH geht zu Gunsten des Bundes vom Vertrauenstatbestand des formellen Bestandsschutzes in einem Fall aus, in dem im Wege des oben beschriebenen Zustimmungsverfahrens der Bund als Genehmigungsbehörde eine in dessen Eigentum stehende militärische Wohnungsanlage ausnahmsweise nach § 3 VOöB (genehmigen durfte und) genehmigte, weil den Zwecken der „Landesverteidigung“ dienend. Vergleichbares hätte nach den Erwägungen des Bay. VGH für Fälle der Genehmigung von militärischen Wohnungen nach den Bestimmungen der §§ 37 BBauG, 37 BauGB zu Zwecken der Landesverteidigungzu gelten.

Nach ständiger Rechtsprechung dienen Wohnanlagen ausnahmsweise den Zwecken der Landesverteidigung und unterliegen damit ausnahmsweise dem Zustimmungsverfahren der §§ 37 BauGB, 37 BBauG 3 VOöB, wenn, soweit und solange sie ausschließlich vom Militär der NATO-Partner als Unterkünfte für Soldaten und das zivile Gefolge genutzt werden. Nur in diesen Fällen der Landesverteidigung, ist ausnahmsweise trotz der ansonsten  umfassend durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit der Gemeinde, Genehmigungskompetenz des  für Landesverteidigung zuständigen Bundes begründet.

Ohne die Kompetenzzuweisungen des GG überhaupt nur anzusprechen, berufen sich die Befürworter möglichen Bestandsschutzes auf die „sachliche Identität militärischen und zivilen Wohnens“, während die bisher publizierten Gegenstimmen in der Literatur an dieser Stelle sachliche Unterschiede herauszuarbeiten suchen. Je nach Sichtweise wird bei Annahme sachlicher Identität die Begründung schützenswerten Vertrauens des Bundes als Eigentümer der militärischen Wohnungen auch im Falle deren ziviler Folgenutzung  angenommen oder rechtlich abgelehnt.

Juristisch ohne Belang

Bei Lichte betrachtet ist jener Meinungsstreit juristisch ohne Belang. Aus der grundsätzlichen ausschließlichen Zuweisung der Planungshoheit gegenüber den Gemeinden einerseits und der lediglich ausnahmsweisen Zuständigkeit des Bundes für Baugenehmigungen im sog. Zustimmungsverfahren, soweit diese und deren Nutzung der Landesverteidigung dienen sollen, folgt die eindeutige rechtliche Abgrenzung, wie weit das rechtlich geschützte Vertrauen des Bundes als Eigentümer der militärischen Wohnungen reichen kann. Weil der Bund einzig und allein  im Wege des Zustimmungsverfahrens nach den §§ 37 BauGB, 37 BBauG und 3 VOöB unter Ausschluss der Planungshoheit der Gemeinden Genehmigungen erteilen darf, wenn es um Zwecke der Landesverteidigung geht, kann dessen Vertrauen auf den Bestand dieser seiner Genehmigungen nicht weiter reichen, als seine verfassungsmäßige Kompetenz. Diese endet aber wegen der ansonsten ausschließlichen Planungshoheit der Gemeinden dort, wo zivile Nutzungen gleich welcher Art beginnen. Im Gegenteil: Weil der Bund um seine auf Nutzungen zum Zwecke der Landesverteidigung beschränkte Genehmigungskompetenz weiß, ist ein auf zivile Nachnutzungen gerichtetes Vertrauen, also ein über militärische Nutzungen hinaus gehender  Bestandsschutz zwingend ausgeschlossen.

Folgerichtig regeln auch die Bestimmungen der Art 48 bis 53a des Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut (ZA-NTS) in Verbindung mit den §§ 21a bis 21c des Gesetzes zum NATO-Truppenstatut (NTS) und dem Ausführungsgesetz zu den Zusatzvereinbarungen (AG-NTS) jeweils in den am 29.3.1998 in Kraft getretenen Fassungen für militärische Anlagen der Bündnispartner, dass vor dem 29.3.1998 ohne deutsche Genehmigung und damit nach deutschem Baurecht  formell illegal errichtete militärische Wohnungen nur so lange und in dem Umfange weiter genutzt werden dürfen, als sie ausschließlich den bisherigen militärischen Zwecken der Landesverteidigung dienen (sog. Duldung). Weiter ist dort normiert, dass nach deutschem Baurecht  genehmigungspflichtige militärische bauliche Anlagen ab dem 29.3.1998 der Genehmigung nach § 37 BauGB bedürfen und anderweitige Nutzungen, als die zum Zwecke der Landesverteidigung, ausgeschlossen sind.

Daher kann sich der Bund weder durch die Duldungsregelungen i. S. d. § 21b AG-NTS noch durch Genehmigungen im Zustimmungsverfahren nach den §§ 37 BauGB, 37 BBauG, 3 VOöB selbst schützenswertes Vertrauen auf die zivile Nachnutzung ehemals allein für Zwecke der Landesverteidigung bestimmter Bauten verschafft haben. Die Berufung auf Bestandsschutz militärischer Wohnungen aus Anlass von Konversonsvorhaben durch den Bund entbehrt mithin einer rechtlichen Grundlage und ist daher als ein unzulässiger Versuch der verfassungswidrigen Beschneidung kommunaler Planungshoheit zurück zu weisen.

Rechtsanwalt Harald Nickel ist Projektleiter des Kompetenzteams Immobilien – Konversion der Nickel Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft, einer auf die Beratung von Kommunen spezialisierter Anwaltskanzlei mit Sitz in Frankfurt am Main und Hanau und Lehrbeauftragter für Vergaberecht an der Hochschule Darmstadt.